社科院 | 朱恒鹏 徐静婷:共享发展理念下的社会保障体系转型

2016-12-23    作者:朱恒鹏 徐静婷
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经济发展不应仅追求数目字上的增长,全社会共享发展的成果才是王道。需要安全保障、追求公平公正、向往自由发展,都是人的基本诉求,社会保障制度应该积极回应它们。在我国经济社会转型的背景下,人口大规模流动,社会网络重构,原先绑在单位、囿于身份的社保制度早已满足不了需求。


之前公号已经推送了中心主任朱恒鹏老师有关社会分层、社会保障与社会融合的演讲,今日主页菌为大家带来它的姊妹篇。还是那句话,社保改革正当其时,要促进公平,要保护发展,往哪儿改,怎么改?且听这回分解。


朱恒鹏  徐静婷

中国社科院公共政策研究中心


指导理念的提出与分析


(一)自由人的联合体与命运共同体


马克思在《共产党宣言》中,用高度概括的语言对社会主义(共产主义)作出了如下描述:“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的,将是这样一个联合体,在那里,每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”“自由人的联合体”这个概念由此形成。按照马克思的构想,在这样一个社会中,人人“各尽所能、各取所需”。阶级、民族、国家、货币、私有制、压迫都会消失。“自由人联合体”这一概念,代表着马克思对社会主义高级阶段或者说共产主义的终极构想。不过,包括马克思本人在内,马克思主义经典作家均没有详细阐释“自由人的联合体”的具体架构,也没有对如何建立这样的联合体提出具体的建议。


一个需要深入思考的问题是,个人是否能够脱离其所属的民族、国家以及与之相关的独特文化,成为一个纯粹的世界公民?人类对自己家国和同胞的特殊感情能否变得微不足道?人类迄今为止的历史,尤其是十九世纪以来世界各地殖民地次第独立的历史表明,对民族-国家共同体的追寻是人类社会发展的自然结果,民族-国家共同体认同感也日益清晰。面对现代民族-国家共同体的强势回归,马克思主义经典理论并没能给出清晰的回答。


英国左翼学者本尼迪特克•安德森(Benedict Anderson)在他那本著名的小书《想象的共同体》中指明,无论是什么形式的共同体,其“共同性”都表现在共同体所有成员对共同体的存在的统一想象,在社会心理层面上,可以说任何形式的共同体都是一种“想象的共同体”。安德森对个体意识和情感的强调,恰恰是对现实世界的准确呈现。


虽然“想象的共同体”是人类深层意识的一种心理建构,但这并不意味着这种共同体是虚构的,相反,它能真真切切地激发共同体成员的情感,实实在在地影响他们的行为。当奥运会赛场上中国健儿取得金牌,国歌奏响时,很多场内和电视机前的观众会忍不住热泪盈眶,这种跨越空间、将不相识的人们联系在一起的力量就来自想象的共同体。身处共同体中的人们可以感受到一种真正的共同体认同感,并因此获得一种安全感、归属感与心灵的慰藉。同时,被真切感知到的共同体也会诱发人们的奉献和合作意识、为共同体荣誉拼搏等高贵的情感。


共同体中“共同”这个概念,并非狭义地仅指“共享或共有物质资源”。人们生活在一个共同体中,意味着他们物质和精神生活在某种程度上是共享的、共有的,共同体成员以不同形式互惠,并且在非工具价值意义上珍视彼此。这种“珍视”当然可以是某种情感上的喜爱,但更多地是指共同为某种事业或理念奋斗的共享价值观,或者指构建或遵循某种可以促进大家共同福利的特定规则。简单来说就是一种最朴素的人本思想——将每一个人都当自己人看,让每一个人都有尊严的生活,并力争实现其最大程度的发展。在此意义上,这同样是“自由人的联合体”或者说“共产主义”的理想。


共产主义思想与共同体思想在理念上的亲和性,甚至也可以从词源上得到一定的证明。安德森的“共同体”翻译自英文词汇community,与马克思所说的“共产主义”的英文词汇communism来自同一个词根commune,而德语中的“联合体”一词,也具有命运共同体的含义 ,在笔者看来,这种有趣的同步并非巧合。


不过,无论是马克思还是安德森,均都止步于概念本身的描述,未就如何打造这种“共同体”或“自由人的联合体”指明具体的发展路径。笔者认为,在现阶段中国的语境之下,这个问题应当被给予特别的关注。


改革开放以来,市场经济的飞速发展,虽然带来了绝大多数国民物质生活水平的显著提升,但同时也打破了原本那些凝聚社会成员的共同体,比如,地理位置上的村庄可能还和改革开放前一样,但此前基于地缘和血缘关系形成的乡村共同体已经瓦解,建国后通过村队集体经济建构的农村共同体也已经瓦解,物质形态的村庄看似还是那个村庄,但文化和精神内核凝聚的传统村庄已经不复存在。再比如,经过三十多年的改革、改制、扩大和变迁,原来仅仅是整个计划经济体制的一个具体生产单位、以单位制为核心的工厂共同体也已经基本瓦解,转型为今天流动性很大的市场经济环境中的企业,尽管仍然保留了生产经营业务,但生老病死婚丧嫁娶皆内化于同一个单位的生产-生活共同体已经瓦解。计划经济时代的单一社会结构已经被打乱,社会贫富差距不断拉大、阶层分化已经形成。在这种经济社会转型中,物质生产生活水平的迅速提高,以及生活模式的迅速转型,并没有同步伴随着一个能让全体国民在情感和精神上均认同的新精神内核的形成。在社会迅速转型发展的过程中,那些落在后面的、处于劣势的群体,会很自然地质疑社会经济发展的目的,会抱怨国家已经将他们遗忘,并对富裕阶层产生疏离甚至仇恨,继而可能会疏离共同体甚至报复共同体,成为社会的不稳定因素。如何在现阶段大规模人口流动常态化和迅猛的城市化进程中,重新从心理上和感情上凝聚全体国民,重塑现代国家共同体认同,成为当前中国维持社会稳定、继续国家建设所无法忽视的重要问题。


(二)共享发展理念


党的十八大以来,我国经济总量稳居世界第二位,人均国内生产总值稳步提高,贫困人口不断减少。在经济快速发展的大背景下,分配不公问题愈显突出,城乡差异、地区差异逐渐拉大趋势尚未扭转,区域间公共服务水平差距依然在扩大。要想在2020年实现全面建成小康社会的目标,任务还很艰巨。


在这样的背景下,党的十八届五中全会提出了共享发展理念,强调要共享改革发展的成果。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确指出,“坚持共享发展,必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,作出更有效的制度安排,使全体人民在共建共享发展中有更多获得感,增强发展动力,增进人民团结,朝着共同富裕方向稳步前进。”这是社会主义的本质要求,是真正体现社会主义优越性的关键环节。


具体来说,共享发展理念的内涵主要包括四个方面。一是覆盖全民。发展的成果人人皆有权享有,绝非少数人的特权或福利。二是内容全面。经济、政治、文化、社会、生态各方面建设都要跟上,人民各方面的合法权益都要保障。三是共建共享。调动最广大人民的积极性,让人人有参与感、有成就感。四是渐进共享。不躁进、不虚荣,立足国情,稳步发展。


本质上看,共享发展就是要解决社会发展过程中的公平正义问题。人民的参与感、获得感、归属感、成就感成为政府重点关注的政策目标之一,追求国富国强的目标开始落脚于对全体国民共享发展的关注。建设都要跟上,人民各方面的合法权益都要保障。


这个角度理解,共享发展理念可以说是“共同体”概念和“自由人的联合体”的合理结合,三者在含义上有很强的亲和性。将马克思所说的“自由人的联合体”或者说“每个人的自由发展”作为奋斗的最终目标,在经济社会发展过程中不断探索加强共同体凝聚力、确保共同体成员的认同感和归属感的形成和强化,成为中国新的发展阶段的首要目标之一。


(三)社会保障制度的内涵


社会保障一词源于英文Social Security,可直译为“社会安全”。这个概念载入了《国际人权宣言》。该宣言第二十二条说:“每个人,作为社会的一员,有权享受社会保障,并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现,这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况。” 简单而言,它要求签约国帮助其社会成员实现个人发展并充分利用国家能给他们提供的种种公共服务和社会福利。


具体来看,在不同国家和不同时期,社会保障一词曾有着不同的含义,但现代国家的社会保障体系,其基本目的、宗旨和内容,则大体相同。其最重要的形式就是社会保险。此外还有社会救济、社会福利等多种形式,帮助公民应对疾病、衰老、失业、事故等风险,保障其基本的生活、教育、医疗等条件,整体而言起着安定社会的作用。


社会保障的内在价值观,在于通过社会共济来预防贫穷、减少不平等、增进社会包容。过去二十多年来,国际社会对社会保障概念的内涵、外延及其功能都进行了拓展。2008年金融危机之后,国际社会认识到实现社会保障的全覆盖对于缓解危机、应对经济衰退具有重要作用,特别是在发展中国家,由于社会保险项目覆盖的人群有限,在危机来临时大多数人口无法得到社会保险支持,因此有必要建立一个广覆盖的最低的社会保护底线(Social Protection Floor),以便对失去收入、陷入贫困的人口提供社会保护。“社会保护”(Social Protection)这一概念,部分取代了原先的社会保障概念。国际劳工组织将社会保护底线定义为保障全部社会成员在生命周期内遇到社会风险时可以获得的社会保护,包括最低收入保障、基本的健康保障等。社会保护除了包括社会保障的各种项目外,还包含了促进人力资本投资、提升社会成员能力的内容。社会保护底线定义给出了政府保障在整个社会保障体系中所应承担的基本范围,它有三个特征:一个是全覆盖,即所有社会成员都应被纳入到社会保障中;二是保基本,即政府保障只提供最基本层次的保护;三是将其作为逐渐扩大其他补充保障项目的平台,在此基础上建立比较完整的社会保障体系。整个社会保障体系首先以政府支撑的基本社会保障在水平层面实现全覆盖,然后以此为基础,实现纵向扩展,与市场提供的服务连接起来形成多层次的社会保障项目 。


概括起来,社会保障项目包括三个方面的主要内容:一是缴费型的社会保险项目,强调的是雇主、雇员和社会的共同责任原则;二是非缴费型的社会救助项目,强调的是政府对陷入贫困和不利境地的社会成员的托底责任,是社会安全网;三是促进人力资本投资、提升社会成员应对风险能力的项目以及积极的就业政策,强调对社会成员能力的促进和提升。这三类项目相互补充,共同织就了一个完整的社会保障制度 。


设计出一个符合共同体理念要求的社会保障制度,固然是制度设计师们期望的结果。但需要强调的是,任何制度都必须遵循一定的经济社会发展规律。正如马克思在其《政治经济学批判》序言中所言:“不是人们的意识决定人们的存在,相反,是人们的社会存在决定人们的意识。社会的物质生产力发展到一定阶段,便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系(这只是生产关系的法律用语)发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更,全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”


如何构建符合现代国家共同体理念要求的社保体系,光有理想是远远不够的,我们还要考虑制度的现实可行性和可持续性,这就要求我们在评价、改进甚至重新设计中国的社会保障制度之前,首先要做好事实梳理,明确中国经济和社会发展的现状,理清现行社保体制存在的问题和可以改进的空间,以确保制度设计在及时有效地回应生产力发展和经济基础变革要求的同时未脱离现实轨道。


现状的分析


(一)中国进入经济社会转型阶段


得益于市场化改革和对外开放,通过引入发达国家的通用性技术和联结国际市场,中国经济实现了三十多年的高速增长,生产力水平完成了质的飞跃,奠基其上的经济基础发生了质的变更。2015年中国人均GDP接近8000美元,进入中高收入需求转型阶段,国内部分发达地区更是全面进入了厚尾甚至长尾区间。


作为一个后发国家,中国用三十多年的时间,完成了欧美国家花费了二百多年才走过的经济发展历程。在经济基础高速变迁的同时,社会治理理念明显滞后,不能很好地适应经济基础的变化。用一句简单的比喻概括,就是“双脚已经踏上高铁,脑子还留在马背上”。


欧美国家二百余年实现的经济基础变更,是由十多代人世代交替完成的。这种世代交替,完成的不仅仅是生产力水平的逐步提高,同时也完成了观念和社会治理机制的转型升级,十代人世代交替完成的观念转型,是一个较为平滑的过程。相比较而言,经济社会转型也较为平滑。按照马克思主义唯物史观的分析,经济基础的变更必然带来上层建筑的变革,中国只用了三十余年完成了这个生产力水平的提升,这意味着我们必须在一代人内实现观念和社会治理机制的转型。莫说代际之间观念的冲突,同代人内观念的冲突、甚至同一个人自己多重观念的冲突不可避免。“放慢脚步,等等灵魂”的说法,是这种冲突下的自然反应。但在全球经济高度融合的今天,以现代科技为支撑的生产力提升速度,并不由发展中经济体决定,后发带来的模仿追赶优势,自然提高了后发经济体的经济增速,观念转型的速度也自然受其驱动,人为“放慢脚步”只会加剧观念冲突,并引发经济社会转型窘境。 既然速度已经不由我们决定,社会治理理念和机制的滞后导致的内部矛盾不可避免。为了顺利实现经济社会转型,我们唯一能做的,只能是努力让观念跟上,并以观念为引领,不断地更新和完善制度。


具体而言,生产力的发展分别从经济、政治和文化制度三个方面对现有的上层建筑提出变革要求:


首先,经济制度方面,要求适应社会主义市场经济的要求。从工具性角度讲,市场经济体制作为一种资源配置方式,可以提高资源的配置效率,为市场的所有参与者提供公平的竞争规则,从而更好地发展经济。但市场经济并不仅仅是个工具和手段,市场经济本身必然是个分权体制,它本身就是目的,有其价值,会反身对制度和体制提出要求。以马克思主义政治经济学为指导的社会主义制度是我国的根本制度,而党的十一届三中全会以来通过探索和实践,逐步确立的市场经济体制也是一个基本制度,只有将理论与实践二者结合,才能更全面地理解“社会主义市场经济”的具体含义。在实践中不断丰富和发展马克思主义政治经济学,不仅能让理论更好地反映当代中国国情和时代特点,也能使之更好地指导我国社会经济发展的具体实践,而且还能开拓马克思主义政治经济学发展的新境界。


其次,在行政管理制度方面,要求符合国家治理现代化的要求。法国经济学家菲利普•阿吉翁(Philippe Aghion)等人在《管制与不信任》(Regulation and Distrust)一文中,通过模型证明了政府管制(包括政府对商品市场、劳动力市场、司法程序等方面的管制)与社会资本(即社会信任,包括人们对他人、企业和政府机构的信任)呈现很强的负相关性。其基本观点是,当人们期望一个公民共同体(civic community)时,他们往往更期待较低程度的政府管制,也更愿意积累社会资本。随着社会资本的增长,人们的公民责任感会增强,社会自治水平和程度会提高,对政府管制的需求会进一步降低,整个社会的企业家精神和创新氛围也会更浓厚。由此,形成了一个社会自治和创新发展不断正反馈的良性循环机制。而相反地,如果人们的公民共同体意识较弱,他们就会偏好更多的政府管制,社会资本也会更难形成,由此社会自治能力会进一步弱化,从而形成对政府管制的更高需求,也就带来更多的政府管制,更多的政府管制不仅会加大腐败的可能性,同时也会益发遏制社会的自治能力的培养和创新精神的养成。这样一来,就出现了一个“政府越管越乱,越乱越管”的恶性循环。 


社会资本不足呼吁政府管制,而政府管制反过来进一步抑制社会资本的形成。行政强制力相对于社会自我管理能力的非对称性增长,在当前中国经济社会生活的方方面面均有不同程度的展现。 比如,中国的医疗服务供给体系就是一个典型例子。一方面,医疗行业普遍存在着医患之间的信息不对称,且患者对医疗机构和医生群体缺乏信任,由此带来了较高的管制需求;另一方面,政府部门在较高的管制需求和管制租金的双重力量驱动下,对医疗行业实施了高度的行政管制,形成了政府主导医疗服务的格局,不仅大大增加了权力寻租、权力腐败的现象,还显著窒息了医疗行业对社会(市场)需求变化的灵敏反应,遏制了医疗资源数量和质量的自然提升、大大弱化了医疗行业自我管理、自我净化、自我提高能力的发育和提高。


全能型政府抑制了社会治理机制的发育,社会治理能力的弱化会明显提高社会公共问题出现的概率,而公共问题又会强化社会对政府管制的需求。如此,社会陷入无解的死循环。随着经济和社会结构的不断发展与转型,市场和社会也越来越多样性,全能型政府与其家长式的社会管理方式已经不能适应这种变化。只有不断提高社会的自我治理能力,培育自信、他信、互助、互爱的社会资本,才有可能走出这个循环。


最后,在精神和观念层面,要求满足人类需求层次的提升。随着人类个体的人格发展,他们将不再满足于那些由遗传和本能决定的生理需要,他们的需求层次会不断提高,一些心理上、精神上的需求也会开始出现。中国古代就有类似的观点,“仓廪实而知礼节,衣食足而知荣辱”。美国心理学家马斯洛则通过对人类的观察和研究,提出了比较全面地概括和分析人类不同需求的“需求层次理论”(Maslow’s hierarchy of needs)。他用“生理”(phisiological)、“安全”(safety)、“归属感”(belonging)与“爱”(love)、“自尊”(self-esteem)与“自我实现”(self-actualization)等术语,描述出人类不同层次需求推移的脉络。 


随着人们从汲汲于基本生理需求的痛苦中解放,他们会逐渐对安全感、归属感、自尊感等较为高级的需要提高要求。例如人们会希望国家建立适当的社会保障制度,以减少他们对患病、衰老、意外工伤的恐惧,满足安全感的需求;人们会希望感受到社会共同体和国家共同体的温暖,满足人们对归属感的需求。社保、教育、文化建设,都是满足人类不断提升的需求层次的自然产物。


(二)互联网带来的机遇与挑战


互联网时代的来临,给中国的经济和社会发展带来了类似于催化剂的效应。互联网在社会生活方方面面的应用,不仅促进了经济发展,还加快了经济和社会的转型进程,同时也显著放大了该过程中可能出现的各种变化的影响力。归纳来看,互联网的催化剂效应主要表现在以下几个方面:


首先,社会结构和社会网络加速重组。市场经济的发展,打破了原本以科层制和等级制为主要特征的传统单位制网络,而逐渐形塑出更加扁平化、去中心化的社会网络结构。在这个过程中,互联网明显加快了社会结构重组的过程,加强了社会成员之间的沟通与合作。一方面,它加快了信息流动、丰富了沟通方式、甚至革新了交流内容,使个体间得以更好、更快地共享和互换知识;另一方面,互联网放大了知识外溢的效应,使人类的群体智慧可以实现跨地区、跨国界的普遍应用。


其次,社会声誉机制加速形成,社会资本积累速度显著提高。互联网+时代的来临,显著降低了经济和社会交往的交易成本,减少了很多中间环节,信息流动成本的降低和流动速度的极大提高,加速了市场规则在全社会的扩散,加快了社会信任机制的建立,提高了社会资本形成的速度,给中国各行各业带来了弯道超车的宝贵机遇。例如在医疗行业,互联网可以显著加速医疗行业的社会化发展。一方面,互联网+加快了信息的迅速扩散,提高了医疗知识的规范化和标准化水平,一定程度上弱化了医疗行业的信息不对称程度,增加了医疗服务供给能力,倒逼医生提高技术水平、培育专业精神,建立服务意识;另一方面,互联网可以提高医疗服务供方对社会(市场)需求的反应灵敏度,提高行业自治能力,激励医疗行业不断创新和改善服务。此外,互联网可以加快行业参与者的流动,形成行业内部的自然分层,打破原有单位制体制下僵化的人力资源配置机制,显著提高全社会的专业化和分工协作水平,培育社会多元开放的竞争精神和协作精神。


最后,互联网+的出现和扩展,导致就业方式的剧烈转变。市场经济在中国的发展,已经将计划经济时代的人力资源行政配置机制,转型为很大程度上自由流动的市场化人力资源配置机制。很多人已经改变了过去那种在一个单位工作一辈子的生活。而互联网的蓬勃发展,则为各类就业者、企业家和企业创造了更多的机遇,极大加速了人力资源的自由流动速度、程度和广度。首先,互联网实现了海量信息的迅速流动和方便检索,降低了信息搜集的成本;其次,互联网带来的灵活协作模式使得企业组织模式获得了更大的灵活性,用工规模也得以灵活调整,减小了企业家的创业成本,降低了单个企业的规模;再次,互联网可以通过客户反馈评价体系和社交媒体,形成企业口碑的广播传播,降低了企业营销成本;最后,互联网可以解放人力资源,从业者的发展不再绝对依附于企业,自由工作者群体的规模日益扩大,拓展了市场合作的边界。


与传统行业的产业链集群相比,互联网相关行业的生态圈呈现出“开放、共享、个性化”三大特点,互联网行业从业者则呈现出“年龄低、工龄短、学历高”三大特征。以“淘宝”卖家为例,依托淘宝这个开放平台,不仅很多交通不便地区的居民实现了家门口就业,甚至还有很多学历高、有创业想法的白领放弃了自己稳定的朝九晚五工作,办起了淘宝店铺。许多高学历淘宝卖家的店铺,甚至做出了自己的特色,形成了自己的品牌,随着规模的不断扩大,他们也为社会创造了更多的财富和就业机会。


(三)现行制度已经不适应时代的发展


社会保险体系是社会保障制度最为重要的组成部分。中国现行社会保险的主要项目包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险,简称“五险”。除此以外还有一项常常与五险同时缴费的住房公积金,主要为职工解决住房问题提供保障,简称“一金”。“五险一金”制度的建立,主要通过强制用工单位及其职工以其薪酬收入的一定比例,缴纳社会保险费形成社会保险基金。参保职工一旦满足如丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因造成损失等特定条件,就可以从基金中获得特定的经济补偿,依此应对各种自然和社会风险。


然而,客观地说,中国现行社会保障制度已经不能适应当前经济社会转型的要求。其问题主要表现为制度设计基本理念的滞后性和具体操作上不适应性两个方面。


在制度设计层面上看,现行社保制度理念的滞后性主要指向两个问题。


第一,现行社保制度具有明显的身份制特征,违背公正性要求。以基本医疗保险为例,无论是以职业身份为基础建立的职工医疗保险,还是以户籍身份为基础而分别建立的城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗(新农合),都是从制度上肯定甚至强化了职业身份和户籍身份的区别,会在公民的观念里和现实体验中加剧不平等。尤其是基于户籍差异建立的城乡不同类型的社会保障,不仅无助于缩小城乡间差距、反而在现实中扩大了城乡居民收入之间的鸿沟。 


这种由户籍制度人为造成的城乡分割,不仅让农村居民无法获得与其他公民同等的基本社会保障,影响其对国家共同体的认同感和归属感,为个人的更好发展人为设置了阻碍;而且研究表明,户籍制度所导致的社会保障差距,还会让与城镇居民同等收入的农村居民更多存钱、抑制消费需求 ,长期来看显然不利于国家经济由投资拉动向国内需求拉动的战略转型,有损市场经济健康发展。另外户籍制度亦显然不能满足农村居民需求层次不断提升的要求,物质生活的提高使得他们不再满足于基本生理需求的满足,他们同样希望获得与其他公民同等的安全感和尊重感。


第二,现行社保制度板块化、碎片化现象严重,可持续性堪忧。无论是医疗保险还是养老保险,每一保险类别之下都根据不同的身份特征覆盖了不同的人群,这就导致了社保制度的板块化。而每一个板块下面,又根据不同地区,尤其是不同市、县之间的经济发展水平差异,形成了碎片化的基金统筹单位,经济发展水平高的地区可以提供相对较高的社保水平,落后地区的社会保障能力则不足。同样的保险类别,不同的板块之间互不联通,不同基金统筹单位的资金也无法互相调剂。这不仅影响了社保基金本身的抗风险能力,不利于社会稳定,还使那些经济上更脆弱的人群反而无法获得适当的社会保护,违背社保制度互助共济的初衷。


具体操作层面上看,中国现行社保制度显然已经不能适应现阶段的企业组织方式变迁、人们的就业形式及理念和经济形势上的变化。现行社保费用的征缴是以单位为基础的。社会保险征缴机构直接通过职工工作单位征缴社会保险费。这种缴费方式,依托于工作单位,不仅简单易操作、行政成本也小,还有效转嫁了职工对社保缴费的经济负担感受,显著弱化了缴费者的权责对等要求以及抗拒感。


尤其重要的是,互联网+时代的到来,就业的灵活化、小型化,使得总就业人口中灵活就业人员比重显著提高,以单位制为基础建立的现行社会保险制度,面临着巨大的挑战。


首先,经济组织和社会组织方式变革,机构规模减小,灵活就业者显著增多,加大了社保缴纳的难度。市场经济体制下,组织结构灵活化,就业者中存在一定比例的灵活就业者是自然现象。比如,日本纪录片《日本社保危机》中披露了如下数据:1985年日本的灵活就业者占总就业者比重为16.4%,1990年这个比率上升到20.2%,2005年是32.6%,2008年则是34%左右,呈现明显的稳步增加趋势。而互联网+时代,企业日益向平台化结构转型,活跃于平台之上的仅仅是平台的使用者,而不再是传统企业的内部员工。这一经济社会交往组织方式的变迁,会进一步扩大灵活就业者的比重。


小微企业和自我雇佣者的增多,最大的问题不在于社保费征缴的技术难度,而在于征缴阻力的迅速增加。如前所述,原来通过大单位统一征缴的间接方式下,个人对缴费负担的直观感受并不十分强烈。而现在企业小型化、微型化,职员很可能同时既是雇主又是雇员。在这种情况下,要求他们以原来的方式缴纳社保费用,对其个人的直接冲击比较大。社保费和税收基本类似,传统依托于大单位统一征缴的社保费很类似于间接税,作为最终负担者的职工因为没有直接缴纳社保费,对社保费的经济负担感不强烈,但是小微企业缴纳社保费,效应更像财产税和个税等直接税,雇主和雇员的经济负担感非常强烈。历史上直接税的征收都比间接税的征收艰难得多。发达经济体为了建立起以直接税为基础的政府信用,无不经历了漫长痛苦的社会动荡。比如英国的个税制度就用了长达80年的时间才建成,德国同样花了80余年,而美国亦用了52年。之所以会这样,是因为即使税额相等,不同的税制给居民带来的税痛大不相同。大单位代缴的占薪酬比重50%的社保费给职工带来的“费痛”和小微企业缴纳同样比例社保费给雇主、雇员带来的“费痛”不可同日而语。


其次,大规模人口流动常态化,流动人口参保意愿不足。随着城镇化和工业化的不断推进,欠发达地区受制于经济发展乏力,无法大量吸纳本地年轻劳动力,大量人口向发达地区流动,人口流动现象逐渐常态化。以贵州省毕节市为例,2008年其户籍人口811万,常住人口703万,推测流出人口约108万。此后流出人口规模不断扩大,到了2015年,推测流出人口数已接近233万,约占其户籍人口的26%。


现行社会保险体系以单位制为依托,预设了劳动力工作单位不会轻易变动。如城镇职工医疗保险,职工在职时高缴费、退休后不缴费享受高福利,这在户籍管理严格、人口流动不多的情况下尚可维持,但这种城职保制度使得医保的跨区转移接续极为困难,甚至根本不可能,已经很难适应现阶段大规模人口流动的“新常态”,流动人口的社保状况堪忧。


流出人口一般以农民工为主,而由于种种原因,这个人群在城市参加社保的意愿不足。2014年,农民工参加城镇职工基本医疗保险的比例约占总量的18.5%,参加城镇职工基本养老保险的比例也只有约16%,此前多年农民工参保比例均低于20%。一方面,由于城镇就业的流动人口中有大约40%左右为灵活就业,这部分人群基本上被排除在社保之外。另一方面,由于制度设计的原因,农民工的社保地位十分尴尬。拿基本医疗保险为例,农民即使常年在外打工,也必须在户籍地参加新农合。如果农民工加入流入地职工保,那么就会出现重复参保的问题,而如果农民工在流入地不参保,由于外地就医报销比例低或手续繁琐,新农合事实上没有起到很大的医疗保障作用。从目前的情况看,要真正实现基本社保制度的全覆盖,流动人口是最大短板。


再次,个人就业理念的变化,对社会保险提出了新的要求。随着全球步入后工业化时代,过去那种不断通过分工和细化工作任务来提高生产效率的生产方式,已不再能够满足人们对工作和就业的定义。越来越多的年轻人不再满足于“一个单位一辈子”的就业方式,而开始主动尝试一种多职业、多身份的多元生活。特定领域的专业性不再是定义“人才”的主要维度。相反,那种涉猎较广但每个领域都不算精通的人,却更有可能将不同内容加以创造性地利用和结合,也更有可能因其创意获得更高的收入。


艺术、文化、旅游、娱乐等需要趣味和新意的领域,开始成为拉动经济发展的新动力,而这些领域的生产组织方式也开始发生颠覆性的变革。传统上在固定时间段、以单位某个固定场所为集体办公地点的工作方式,已经逐渐被远程办公和弹性工作制所替代。


传统单位制下,个人离开单位寸步难行;而现在,个人的发展不再依托于单位,只要有足够的个人能力,人们可以自主地创造意义、定义价值、生产财富。


当这种追寻自由、多元、有趣的个人就业观逐渐推广普及,过去那种将人束缚在单位里的社会管理制度,以及建基于上的传统社保体系,显然已经不合时宜。以移动互联网平台为依托的这种工作和生活网络,开始更为接近“自由人联合体”这个概念,这对社会保障制度提出了变革要求。


最后,在经济下行和人口老龄化的压力下,现行社保体系不可持续。2008年全球经济金融危机导致全球经济下行,虽然当时中国通过强刺激政策,缓解了金融危机对中国产生的影响,但随着时间的推移,刺激政策的后遗症开始显现:钢铁、煤炭等工业产能大量过剩;对外出口贸易显著走低;中小企业大范围破产、“僵尸企业”有增无减,中国经济增速的走低已经成为一种中长期趋势。


此外,原本推动中国经济发展的人口红利也正在消失,近年来中国生育率长期保持在1.4—1.5%水平,远低于其他发展中国家,中国劳动年龄的人口在绝对减少。又值中国当前正处在人口老龄化加速的关键转折期,劳动人口和企业的压力巨大。


在经济增速放缓和人口老龄化的双重压力下,过去那种高缴费的社保制度已显见不合理。仍以职工医疗保险为例,除部分经济发达的大城市外,很多城市都出现抚养比迅速下降的趋势,部分经济欠发达地区甚至出现退休职工多于在职职工的抚养比倒挂现象,全国职工保统筹基金也面临极大的压力。福建省南平市是典型地区,其抚养比在2008年时就只有1.97:1,到2015年更是锐减至1.35:1。南平市的11个区县中,2009年起就有3个区县出现当期基金赤字,到2015年上升到7个区县;累计结余可折抵当年支出的月份,从2008年的32个月迅速下降到2015年只有2个月,其中5个区县累计结余已经为负。


想要进一步激发微观经济的主体活力,实现“大众创业、万众创新”,增强我国经济长期稳定发展的新动力,就必须有效减轻企业和职工的负担,让他们轻装上阵。这也是中央提出的供给侧结构性改革的一项重要内容。


基本社会保障的城乡差异、职工和非职工差异,以及在职职工和企业的高缴费率,都不符合现阶段给企业减负以及弥合城乡差异、提升欠发达地区增长潜力等要求,应当及时作出调整。


共享和国家共同体理念指导下的社会保障体制


(一)建立以人为本的社会保障制度,形塑现代国家命运共同体


在此前高速发展的三十多年中,我们一路高歌猛进,长期保持的高增长和高就业,遮蔽了各类社会制度的缺陷和由此产生的社会矛盾。而一旦这列高速前行的列车开始降速,此前积累的种种制度问题及其引发的社会矛盾,都开始一一曝露在我们的眼前。经济增长率和经济绩效不再是衡量执政合法性的唯一尺度,人们开始更多地关注制度的公平、公正,更多地关注经济发展成果的公平共享。长期的经济发展低速并不可怕,一定程度和频度的社会矛盾有限度爆发也非最坏情况,最可怕的是社会认同感和社会向心力流失,并最终导致社会底线失守、潜规则盛行于世、道德与规则沦丧。 


传统中国是典型农耕社会,社会结构主要是围绕人们与生俱有的血缘和地缘关系建立原始共同体,形成所谓熟人社会,利用大家庭或宗族力量给其成员提供必需的保护和规范。建国以后,这种传统共同体逐渐被单位共同体所替代,以东北老工业基地为典型,围绕职业身份建立的单位共同体,同样能给予身在共同体中的个体以安全感、认同感和归属感。在这两种形式的共同体之下,人的社会关系都相对简单,社会生活虽然受限制但是有比较稳定的保障,社会流动性有限、社会结构也相对固化,很难发生大范围的社会矛盾和冲突。


改革开放以来,伴随着市场经济发展而逐渐深化的工业化,以及迅速而来的后工业化和城镇化,传统的家族共同体和单位制体制受到了巨大冲击。传统村庄社会逐渐瓦解,单位制则因大批国有企业倒闭亦逐渐解体。生产力发展带来了经济制度、国家治理理念以及人们的精神文明诉求等方方面面的剧烈转型,互联网的广泛应用也给社会结构、社会网络的组织形式带来了深刻的变革。如何缓解转型过程中个人的焦虑和精神失落,如何应对社会思想观念的日趋多元化,如何控制观念多元化所催生的社会离心力,是国家共同体建设过程中必须考虑的问题。


针对这些问题,我们必须重新思考笔者在文章开头部分所提到的社会保障制度在重塑国家共同体方面的重要价值。从工具价值上看,社会保障制度的建立有助于提高人力资本的质量,并最终有利于提高生产力。但社会保障制度同样有它十分重要的内在精神价值,它能让全体国民感受到国家和社会对他们的帮助和扶持,让其获得归属感和心灵上的慰藉,缓解他们面对工业社会和信息化社会不可预知的风险时不可避免的恐惧和孤独感,从而形成国家共同体的归属感和认同感。


社会保障制度的这一重要性,在伦敦奥运会开幕式的一个场景中得到展现。在开幕式的核心部分,在女王出场、升国旗之际,上千名医生和护士摆出流光溢彩的“NHS”(国民医疗服务)字样,赢得了全场的欢呼。一战二战让曾经的日不落帝国沦为了二流国家,但NHS的建立让英国民众找回了国家共同体认知。英国的NHS体制主要的不是医疗成就,其更重要的成就或许是它让英国重新获得了共同体的凝聚力以及其国民对国家共同体的认同。


良好的社会保障制度可以成为社会团结和谐的粘合剂,成为国家软实力的象征。可以毫不夸张地说,社会保障制度是构建现代国家共同体的基石。


马克思所构想的共产主义是“自由人的联合体”,其实现基础是公有制。社会保险体制或者社会保障体制正是公有制的一种实现形式。


(二)改革正当其时


改革现行社会保障制度,要符合三个方面的基本要求。


首先要符合社会主义市场经济体制的要求。消除贫困,消除身份束缚等各种歧视。提高人们自由发展的能力,不仅仅是抽象意义上社会主义的本义,也是社会主义市场经济的具体目标。在强调由政府和社会在人的生存、健康、教育等领域承担起“保基本、兜底线”的责任时,还要注意发挥市场机制在人们生产生活中的决定性作用,保障劳动人口的流动性,以实现个人更好的发展。


其次要符合政府简政、社会自治的要求。改变单位制制度下单位对个人生活各方面的包办,放松现行社会保障制度将个人与单位的捆绑,加大政府简政放权的力度,给予个人和各行各业更宽松的发展空间。积极鼓励社会互助组织对社会保障的有益作用,有意识地培养社会自治精神。


最后要符合人类逐渐多样化的需求。更多地依托商业保险的自由发展,加强社会保险各领域的信息共享和良性竞争,通过公私合作共同满足人们的多元化和差异化需求。


虽然当前中国的社保体系因经济增速放缓、人口红利逐渐消失而出现基金紧张、制度不可持续等风险,但古语云“福兮祸之所倚、祸兮福之所伏”,当前的危机反而打开了改革窗口,促进改革共识的形成,倒逼社保制度必须做出改革。


当前中国正处在就业结构变化相对温和的时期,老龄化尚处于加速之前的平稳期,社保基金仍有回旋余地,人口结构也依然比较合理,整体而言改革正当其时。若错过当前的改革窗口期,改革面临的困难也会越来越多,改革可以运用的手段也会逐渐减少。当风险持续发酵,并最终导致社会保障制度崩塌,很可能会出现社会共同体的崩溃。


(三)共享发展理念下的社会保障体系的具体描述


基于以上分析,笔者认为,建立符合共享发展理念的社会保障体系,应当考虑如下四条建议:


第一,三保合一,并以此为基础建立覆盖全民的国民养老保险制度和国民健康保险制度。基本社会保障制度的设计,要坚持“均等化、广覆盖、保基本、兜底线”的逻辑,以适应现阶段就业格局和企业组织形式的变化,给企业和年轻人减轻压力。同时,发展多种形式的商业补充保险项目,以满足社会上不同层次的保险需求。


制度公平是中国历史上长期存在的信念,任何制度的设计都要从自己的历史中发掘那些已有的共同信念,并有意识地引领其走向现代化。

 

第二,提高社保统筹层次,同时改革医疗服务供给体系,并最终实现社保的全国统筹。全国统筹,同一的缴费程序和标准,能够在全体国民直观感受上形成一种共同体成员的归属感和参与感。缓解并消除基本社保制度中的城乡差异、地区差异、职工与非职工差异,全社会共享改革开放以来的成果,能够提高全体国民对社会共同体的认同感、提高社会共同体的凝聚力。


第三,通过政府统一补贴和个人缴费完成社保筹资。以城镇居民保为标准,增加政府对农村居民保的补助,在统一城乡筹资标准的基础上,将城镇职工的社保并入,建立国民保险统一筹资制度。当前城乡居民保险覆盖了约80%的总人口,仅占20%的城职保参保人群也不用再增加新的政府投入,因此只需通过结构平移将其筹资转入统一的基金池子。


第四,改善社保体制,坚持“社会保险社会经办”原则,依托市场化公平竞争机制,培育和完善社会自我管理、自我约束机制。这一点至关重要,是在我们这个人口众多、地区间经济发展水平差异巨大的国家中,使统一的国民社会保障制度能够良性运转、长期可持续的核心制度保障。


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END

编辑 | 潘雨晴

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