社科院 | 穷人做生意,为什么很难借到钱?

2016-10-27    作者:杜创
主页菌语

任何公共政策话题的讨论,都以找准问题根源为前提,否则就难免瞎使劲儿,甚至缘木求鱼。比如说,关于怎样扶持小微企业发展,最大的问题是“融资难”。相关政策已出台了多轮,但似乎连病根在哪都没摸清。


至今这些政策,基本都在大银行身上想办法,从引导一步步走到强压,都是为了让银行能借钱给小微企业。可实际上,大银行干这事是既不擅长,也不乐意,一不小心就赔本赚吆喝;于是宣传声势大,真正放贷少,套路越来越深。帮助小微企业,是民营中小银行能做的事,但银行业却有一扇扇“玻璃门”拦路,人家办都办不起来。


主页菌今天推送的,是根据我中心杜创老师一篇论文浓缩而成的小短文,为大家讲讲小微企业融资难的原因和出路。


   


  杜创

中国社科院公共政策研究中心副主任


(注:本文由中心实习生刘嘉钰同学改写,原文《扭曲性公共政策的自我强化——以小微企业融资相关政策为例》发表于《经济学动态》2014年第12期)



小微企业“融资难”、“融资贵”一直是社会关注的问题。尽管近十年来国家为此出台了一系列信贷与货币政策,但收效甚微。究其所以,这些本是用于解决小微企业融资问题的政策始终未能引入与小微企业运营特征相匹配的中小民营银行,却要求大型国有银行开展其并不擅长的业务,反而引发了新的问题。为应付新老问题,国家只好引入更为严厉的政策指导和行政指令加以修补,但新政策又进一步引发更加新的问题,最终使整个政策陷入困境。


小银行优势不敌大银行垄断


长久以来,经济学界一直把解决小微企业融资难的希望寄托在“小银行优势”上。由于小微企业通常缺少合规的财务报表和抵押物等可被第三方验证的“硬信息”,依赖规范文件发贷的大银行传统做法难以准确评估小微企业的还贷能力。相对于擅长处理“硬信息”的大银行,小银行由于服务区域小、客户关系熟,得以通过银行经理的日常观察与深入调查把握企业的发展和信誉状况,从而利用“软信息”评估投资项目。


此外,“小银行优势”还体现在其管理层级少。一方面,以“软信息”为依托的关系型借贷嵌套在一个代理链中:代理链越短,程序就越简单,成本也相应降低,从而使金额少的业务也有利可图。另一方面,管理层级少意味着在一线与客户接触的经理相对数量多,有利于银行和借款方建立密切的关系。


“小银行优势”所揭示的小微企业和中小银行之间的匹配关系指出,发展中小金融机构是缓解小微企业融资难的一条可行之路。然而,为什么银行业仍然固守大银行垄断,排斥中小金融机构进入?这涉及到中国的经济增长模式和金融风险问题。一方面,中国大规模的开发建设和廉价的资源使得各级政府和大型国企的投资都以“大”为尚。这种数额大、周期长的投资需要大量储蓄、集中融资,从而催生了以大银行为主导的银行业市场结构。另一方面,由于金融分业监管使中国很难成立一个新的存款保险机构,存款保险制度在中国始终没有建立起来。这一制度的缺失使公众和政府难以承受银行破产和系统性金融风险的后果。由于银行不能破产,已成立的银行实际上不存在退出机制,进而无法给后来者腾出市场空间。(注:原论文发表于2014年,2015年国务院颁布《存款保险条例》,已初步建立存款保险制度,但目前银行缺乏退出机制的现状尚未得到根本改变。)


基于上述两点原因,银行业保持着以四大国有银行为主体的垄断性格局。虽然民营中小银行没有遭到明文禁止,但相关法律给民营银行的设立造成了难以逾越的障碍:一是对发起人要求高;二是程序复杂;三是注册资本门槛高。严格的市场准入管制使得自上世纪九十年代民生银行成立之后,再无民营资本发起设立民营银行的实例,通过中小银行发展促进小微企业融资因此也成了中国银行业格局下无法实现的理想。


信贷政策成恶性循环


缺乏实质性放开银行业金融机构市场准入的条件,又必须在解决小微企业融资上有所作为,监管层只好将本该属于中小银行的“软信息”评估职能转嫁到大银行身上。这一尝试历经了指导大银行行为、改变监管约束、禁止不规范行为与行政指令四个阶段,每一阶段不但无法促进小微企业融资,反而引发了新的问题,监管层只好推出下一阶段的政策加以弥补。然而小微企业融资越来越难,政策越来越偏离市场经济原则,二者形成了恶性循环。


信贷改革中最开始的尝试是通过政策文件指导大银行行为,要求给小微企业授信时注重现场实地考察、减少对财务报表的依赖、采用灵活的抵押、质押和担保方式,从而使银行的授信方式贴近小微企业的运营特征。


然而,一方面,复杂的结构导致大银行不擅长处理“软信息”。通过民间第三方担保实现的关系型信贷需要银行同时监督借款人和保证人,由于小银行结构简单、客户经理所占比重大,可以实现对两者的密切监督;但大银行客户经理所占比重相对少,没有精力对贷款客户实施严密监控。此外,大银行复杂的结构和冗长的代理链也使“软信息”的传递容易失真。


另一方面,由于授信小微企业无法实现利润最大化,作为独立市场经济主体的大银行也缺乏实施“软信息评估”的动力。由于大银行贷款审批时间长、单笔贷款审批的固定成本也较高,发放小额贷款并非其最优选择。此外,大银行在无力监管担保人的情况下弃抵押而发放第三方贷款,其结果必然是增加贷款风险,进而影响获利。


鉴于银行最优化行为难以改变,监管层只好诉诸调整外部环境约束。2011年新出台政策提出对银行小企业贷款实施差别化监管,例如奖励小企业业务表现优秀的银行、优先支持专项用于小企业贷款的金融债、放宽对小微企业贷款不良率的容忍度等。


外部环境的改善虽然给大银行带来了一定动力,但大银行的垄断地位使小微企业始终处于融资中的弱势地位,甚至沦为大银行规避监管、谋取利益的工具。例如大银行利用存贷挂钩这一“软信息”规避监管,从而增加小微企业的贷款成本;又如业务人员利用银行垄断地位在利息之外乱收费等。


要治理这类不规范行为,又不能改变银企不对称的现状,监管层只有加码政策,硬性禁止。2012年,银监会明确规定金融机构不得存贷挂钩、必须合规收费,从而促进小微企业融资。然而,大银行既要开展其不擅长的小企业贷款业务,又不能利用强势地位从中牟利,其从事小企业贷款业务的动机自然弱化,小微企业贷款反而更难了。


监管机构只好继续加码,直接以行政命令推动。2013年出台的小微企业融资政策突出要求银行业主动调整信贷结构、单列小微企业信贷计划并由各级负责人层层落实。但是,这一行为与中国银行的商业化、市场化方向背道而驰,也不符合市场经济的精神。


货币扩张是饮鸩止渴


信贷困境之外,银行垄断格局也从两方面导致了货币政策的扭曲。由于上述信贷政策实施效果不如人意,政府只好寄望于扩张性货币政策有利于提升企业融资这一经济学规则,走上了依靠货币政策扩张重启经济繁荣的老路。然而,银行业的垄断格局不改变,货币政策随之也陷入了扭曲与困境。一方面,本是调节经济总量的货币政策被迫承担了调整结构的任务,尽管银行法规定结构调整并不是货币政策的目标。2014年央行已经实行了两次定向降准。另一方面,货币供应总量越来越大,小微企业却仍不解渴。每当货币收紧、经济下行等宏观因素导致小企业生存困难时,货币政策松动、全面降准的呼声就会现于媒体。然而,依靠周期性货币扩张解决企业融资问题的做法产生了巨大的负面效应:几次货币扩张之下,中国已成为全球货币供应第一大国,与此同时很多企业却仍罹患资金饥渴症,融资不畅。


突围之路


十八届三中全会以来,为推动“大众创业”的融资新常态,中国融资体制上出现了新的趋势变化。第一,实质性放开中小银行准入,建立银行业市场化退出机制。2014年,阿里、腾讯等十家民营资本已获准参与筹建五家民营银行的试点,旨在服务小微企业和社区。第二,直接融资步伐加快,“新三板”为创新型、创业型和成长型中小企业简化行政审批程序,且鼓励私募、风投创新,促进上述企业的融资发展。第三,金融支持经济结构调整,政策不再依靠全面货币扩张解决中小微企业的融资问题。 


“无小不活”,小微企业健康发展关系长期经济增长和就业;其融资困境的解决,有助于疏通货币政策信贷传导渠道、减轻通胀压力以及缓解大规模企业债务危机的周期性压力。近年来传统企业的相对饱和和大众创业、万众创新局面的出现也对解决中小微企业的融资问题提出了客观要求。


中国在推动小微企业融资经历的公共政策困境显示,不改变银行业结构、放开中小银行发展,一味寄望于通过大银行开展小微业务,是治标不治本,只能导致大银行阳奉阴违,小企业融资困难,迫使政府进一步施加政策管制。其后果是信贷政策和货币政策的扭曲,市场原则的违背和小微企业深陷困境。只有放开发展中小银行,充分发挥其在“软信息”评估上的比较优势,才能形成健康的银企关系,促进小微企业蓬勃发展。


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END

编辑 | 罗彤

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