讲座一瞄 | 产业政策为啥常常不靠谱?

2016-08-12    作者:社科院公共政策

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政府的力量不容小觑,产业政策用好了,对国民经济可为强心剂,结果该是皆大欢喜。然而80年代以来,我国的产业政策常常不尽人意。从早期的CRT彩电、汽车,到后来的半导体、新能源光伏,政策扶持不见成效,那感觉就好像拳头没打到肉上,财政的钱花得冤枉。

政策定得不好,原因还得从政府身上找。是外行领导了内行?还是私利盖过了公心?政策制定者的弱点,板子要打在道德水准上,还是决策机制上?本次公号奉上一份专家诊断书,从产业政策的制定程序与组织机制的崭新角度,帮助大家诊断产业政策的病情,分析产业政策的病因。找准病症,才能对症下药,对吧?


   

  主讲人:江飞涛

中国社会科学院工业经济研究所副研究员

 

 

自20世纪80年代中期以来,中国在诸多领域开始推行产业政策。政府(特别是工业管理相应部门)制定的产业政策逐渐取代了计划管理,成为政府干预经济的主要方式。一定程度上,产业政策促进了产业的发展与转型升级;但同时,其不良效应也显现出来:严重的设租、寻租问题出现,给微观经济活力带来不利影响。那么,究竟是什么导致产业政策出现这些弊端,政府又如何才能扬利弊害?本期讲座中,主讲人就试图解决这些问题。

 

什么是产业政策?

 

产业政策可分为选择性产业政策和功能性产业政策。选择性产业政策指的是日本在20世纪50、60年代实施的,挑选特定产业进行扶持的产业政策。日本在1960年代末以后,逐渐转为以功能性产业政策为主。功能性产业政策为多数欧盟国家采用,市场居于主导地位,政府的作用是增进市场机能,扩展市场作用范围并在公共领域补充市场的不足,让市场机制充分发挥其决定性作用

 

为什么要产业政策?

 

中国实行产业政策已30余年,如上文所言,其产生的实际效果并不理想。而主讲人认为,这并非意味着中国应放弃实施产业政策,反而要进一步优化产业政策并运用到经济发展之中。因为从大多数发达国家的发展经验来看,产业政策在促进经济发展、产业转型升级与产业国际竞争力提升方面发挥了重要作用;尤其是近些年来,发达国家仍在不同程度上实施产业政策,使其成为了应对金融危机、实施其再工业化战略的重要工具。

 

另一方面,产业政策失败往往不是因为政策本身有问题,而在于政策制定过程的不规范。政策制定者受有限理性的限制或自身利益的诱惑,制定出错误的或利己而非最优的政策。因而,越来越多的经济学家指出,产业政策的研究重点已经不再是“要不要产业政策”,而是“如何成功地实施产业政策”。

 

何制定靠谱的产业政策?

 

(一) “嵌入自主性”方法的成与败

 

如上文指出,解决政策制定中的不规范,即克服有限理性和利益集团影响这两点,才能制定出靠谱的产业政策。主讲人指出,日本、韩国等东亚国家(地区)通过构建具有 “嵌入自主性”的政府及其官僚体系,一定程度上解决了这两个问题,成功推行了产业政策

 

所谓“嵌入自主性”,其中嵌入性指的是,政府嵌入于社会关系网络中,促进政府和商人之间的协作,保障信息的有效交换,有利于制定、实施有效的政策,解决政府有限理性的问题;自主性指的是,东亚国家政府官员多为技术精英,并有着长期职业升迁的期望,这使得经济官僚体系廉洁自律,且具有很强专业性,在制定政策中不会被特定利益集团俘获,解决利益集团偏好的问题。

 

然而“嵌入自主性”不仅未能完全消除政策制定过程中的不规范,还带来了其他问题。这些东亚国家(地区)技术官僚体系所谓的“专业、精英”特性,根本无法确保所谓的“自主性”,其中一些仍旧渐渐演变成了利益集团。这使得这些国家(地区)出现了广泛的官商勾结与腐败行为,政策仍为利益集团所获,例如战后韩国泛滥的裙带资本主义与腐败。“嵌入自主性”并未根本解决产业政策制定过程中会出现的问题。


更为重要的是,围绕发展型国家理论与“嵌入自主性”展开的研究,只是强调了“嵌入自主性”对于成功推行产业政策的重要性,但对于政府如何获得“嵌入自主性”并没有给出有力的理论解说和实证依据

 

(二) 中国产业政策制定中存在的问题

 

同其他国家一样,中国产业政策制定过程也受有限理性和利益集团的限制,具体表现为:

 

1.  中国由行政部门主导产业政策的制定过程,导致较为严重的政策部门(利益)化、部门利益和权力法制化的问题。政策部门的权力扩张冲动也难以得到遏制。

 

2.  封闭、不透明的政策过程,会显著加大产业政策部门利益化及被特定利益集团俘获的风险。

 

3.  “条块分割”的行政部门主导产业政策制定的机制还带来政策碎片化、政策模糊化的问题。中央政出多门,地方各怀私利,使得政策方案往往趋于折衷、笼统、缺乏可操作性。

 

4.  中国产业政策制定过程的封闭性和不透明性,还带来了信息失灵的问题。利益相关者与专家学者等参与不够,而一些特殊利益集团影响过大。

 

(三) 当前产业政策改革思路中存在的问题

 

当前,中国产业政策的改革思路是大部制改革,片面强调行政官员的专业化和专家的参与。主讲人认为,这无法从根本上解决当前中国产业政策中的问题。

 

首先,行政机构的调整无法彻底解决政策制定过程中的政策部门利益化和政策碎片化的问题。这种做法将产业政策制定过程部分部门间的协调转为部门内部的协调,只能在一定程度上减轻协调的难度以及政策碎片化的问题,因为部门规模的显著扩大与职能的大幅增加,也会明显提高内部协调的难度。

 

其次,提高行政官僚体系的专业化素质,有助于提高行政官僚体系制定和实施产业政策的能力,但它却无助于解决产业政策部门利益化的问题。行政官僚体系的专业化,既无法改变依附于行政部门的技术官僚对于其部门利益的高度关注,也无法改变行政部门对于产业政策过程垄断的局面。

 

第三,现行政策程序与组织机制下,加强专家参与的作用极为有限。一方面,行政部门有权力选定参与专家的人选和意见,这使得选进来的专家本身就带有部门倾向性;另一方面,在行政部门的主导和现行科研管理体制下,专家为了获取财政上的补助会使其选择依附于行政官僚体系,为部门代言。

 

(四) 初步建议

 

针对当前中国产业政策制定过程中的问题,主讲人指出,产业政策的改革,需要制定、决策和执行分开;决策机构内部须分工明确,权责分明;增强决策机构人员的专业性,并合理引入专家学者等。


 

讨论环节

 

评论:产业政策是国家层面的战略问题,中国产业政策是基于中国的赶超战略出台的。我国工业技术的发展,首先是模仿引进,学习国外先进技术,在这一阶段我们取得了一系列成果;现在我国缩小了和西方的技术差距,就需要创新来带动发展,这也是我们国家很重要的产业政策核心。依靠自己发展技术,需要有好的机制作为保障;如何让产业政策能与制度、机制改革等融合在一起,这是我们面临的挑战

 

提问:政策在执行过程中,被扭曲的机制是什么?

回答:政策执行过程中,被扭曲的案例很多,例如钢铁、汽车产业政策等不同类型政策执行成本不同,政策执行是接下来要研究的另一个问题。从政策的制定到实施,经历从中央到地方的过程,这个过程会带来突破。例如补贴政策过程中,会有不同政府进行包装,地方政府会把自己的企业包装得很好,报上去以求获得政策支持;政策链条越长,成本越高。在国外针对这个问题已经有相对好的解决办法,主要是补贴和税费优惠。补贴在研发环节,主要提供给中小企业。联邦政策由联邦政府执行,地方政策由地方政府执行。

 

问:如果政府知道政策一定会被不同程度扭曲,他们会怎么办呢?

回答:他首先考虑的是政策一定要出台。举个例子,之前出台“中国制造2025”线路图的时候,这个线路图是由某部门外包给研究机构来做的。日本也有路线图政策,他们有大量内部讨论,而咱们没有。咱们某部门的意见是咱们要先制定出来,制定出来就是咱们的业绩。

 

提问:有些地方政府官员是真的想做点实事儿的,那他们会如何想办法将政策矫正回来呢?

回答:也有往回矫正的,通过对领导意思的解读,再按照自己的想法去做。

 

提问:现在判断产业政策成功与否大致有两种方法:一种是假设没有这个产业政策是否会发展得更好,但实际上很难判断;一种是判断扶植的这个产业是否具备国际竞争力。在这个标准下我们可以说风电产业是成功的(风电走向了国际市场,自主研发的最大发电容量为世界标准)。我的问题是,是否能够事先知道一个产业政策是否成功呢?

回答:产业政策研究有两个难题:一是成功与否很难判定,不扶植是否会发展的更好?第二,产业政策的概念、范围上争论比较大,扶植特定产业政策是扶植;但是在欧洲,尤其是德国,政府作用是比较强的。他们不是直接去支持哪个具体产业,而是去通过跟研究会交流,例如人才要怎么培养,通过政策解决哪些问题。日本一开始想扶植特定产业,但是这些产业不具备国际竞争力,选择性产业政策是失败的。但在后来在产业政策制定过程中,经济团体、政府关系紧密,会遇到哪些问题是需要解决的,这是很容易发现并解决的。

 

提问:部门之间关于产业制定的意见矛盾具体是怎样的?

回答:举一个例子,例如在钢铁行业,最早投资审批权在部门;但是后来部门政策制定过程中设置精英规范条件,即准入门槛。两者之间其实是矛盾的,钢铁行业后来大部分的增量投资都符合部门B的规定而不符合部门A的。

 

评论:评价一个产业政策是否成功很难,但是评价失败是非常容易的。关键是,产业政策失败有没有问责机制,对于产业政策失败终身追责机制如何建立。权责对等,这使得产业政策的制定可以更加谨慎,个人不能承担的风险就让市场承担。

 

评论:中国产业政策最大的问题是涉及到《产业结构调整投资指导目录》,这个和土地是相关的。土地又是和信贷是相关的,这个关系链条很可怕。因此,政策不只涉及到拿多少补贴的问题,还涉及到拿多少土地和信贷的问题。这会很直接地影响到资源的配置。

 

提问:对于现在的产业政策而言,到底是提高产业政策的质量更加重要,还是让大家言行合一,贯彻产业政策更加重要呢?

回答:我认为,对于特定产业而言,产业政策不重要。在德国,政府做了不少工作,包括对中小企业研究的扶持。要想言行合一的前提是制定一个好的政策。因此,还是制定对的政策更加重要,要对的人说了算。


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END

整理 | 杜金雨

编辑 | 罗彤

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