社科院 | 经济发展与生态保护的赣州案例

2016-05-24    作者:王震

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人们印象里,小农经济是田园牧歌,对生态环境最是友好。殊不知现代社会,土地开发过度、农药化肥滥用、生活垃圾构成复杂……使得分散居住、个体经营的农村反而成了一大污染源头,而且监测难、治理贵,政府民众都苦不堪言。


公号今日推送中心王震老师在江西赣州调研报告的简缩版,以赣州市为例,剖析工业化过程中,加快城镇化、使人口适度集中为何有利于生态保护,并就产业集聚和政府补贴方式等各方面提出建议,以求寻找经济发展和生态保护之间的平衡点,缓解二者矛盾,促进绿色发展。

王 震

【改写:张心远】

中国社科院公共政策研究中心


 

快速工业化是落后地区经济发展的必经阶段。但其过程中,难免给生态环境带来负面影响,甚至发生大范围的环境污染和生态灾难。因此,十八届五中全会提出了绿色发展的理念,旨在协调经济发展与环境和生态保护的关系,减少二者的冲突。

 

绿色发展能否实现,与一个地区的发展战略、面临的经济地理条件以及可利用的技术条件有关。对于落后地区而言,经济发展与生态保护之间的冲突更为紧张。本文选取的江西赣州,是原中央苏区的核心区域,经济发展长期滞后,快速工业化需求迫切。但同时,其作为珠江和长江流域源头重要的生态保护区,在环境和生态保护方面也面临极大的压力。基于在赣州两次实地调研所获材料,本文对经济落后地区如何协调工业化与环境和生态保护的问题从三个方面进行分析:第一,产业集聚与生态保护;第二,城镇化、人口集中与生态保护;第三,生态转移支付与财政补贴。


产业集聚与生态保护

1.产业集聚为什么有利于生态保护?

首先,工业生产过程中的污染物集中处理效应,可以降低污染处理的单位成本。一些污染处理的设备必须在同类产业达到一定规模后才有成本优势。如果工业园内企业数量少,集中修建的污染物处理设施单位成本就会过高。而由每个企业单独进行处理,不仅企业承担的成本高,而且监控成本也高。

 

其次,产业的集聚能降低污染监测成本及环保执法成本。在分散工业化的情况下,环保部门为了监测企业的排污情况需要对各个企业进行分散的监测及执法。这提高了污染监测和环保执法的成本。目前各个县(市、区)的环保执法部门只有十几个人,需要监测全县(区)不同类型、不同地点的企业,很难做到实时监测。

 

2. 怎样推动产业集聚?

目前,赣州工业体系布局分散,在产业布局、招商引资、工业园区建设等方面,各县各自为政,“家家点火、处处冒烟”。因此难以形成有机的产业链条,而且对环境保护带来极大的压力。究其原因,主要在于建设用地指标难以调整(分散在各县(市、区))、财税体制没有理顺(各县(市、区)都需要有本地财政收入)、转移支付存在问题(专项转移支付过多,各县(市、区)自由支配的资金比例过低)等制度性障碍。

 

进一步推动产业集聚,对地方政府(地级市)而言,从可操作性的角度,一是要加大统筹规划,进一步做好建设用地的占补平衡,将用地集中到市区周边。在“十三五”期间,进一步厘清各县(市、区)的发展重点,一些不具备工业发展条件的地区、生态保护区不再考虑以工业为发展重点。将这些地区的建设用地指标进一步集中到以赣州为中心的市区周边,推动工业进一步聚集。当然,这还需要地方政府与上级政府之间的进一步政策沟通。

 

二是进一步理顺财税体制,建立生态保护的地区间转移支付机制。当前的环保和生态转移支付多是上级对下级的纵向转移支付。在赣州区域范围内,也可考虑建立不同区域之间的环保和生态转移支付,对牺牲本地工业发展的区域进行转移支付。同时,还需要与上级政府,特别是中央政府进行沟通,争取周边发达地区(珠三角、长三角)的横向环保转移支付。 

 

城镇化、人口的适度集中与生态保护

1.城镇化与人口适度集中为什么有利于生态保护?

首先,农业生产并不总是“生态友好”的,其对生态环境的影响并不比工业生产少。从我们在赣州的调查以及在其他农村地区的实地调查看,农业生产对水土保持的冲击很大。农业生产每亩作物的收益存在上限;若要快速提高农业生产者的总收入,最可行的途径是扩大种植面积。而种植面积的扩大意味着原有地表植被的破坏以及水源条件的破坏。

 

此外,当前农业生产中大量使用的化肥和农药对原有生态产生了毁灭性的冲击。赣州有两个案例:一是脐橙产业,脐橙是赣州主要的农业产业,但其过度开发已经对当地植被和生态产生了恶劣影响。二是库区和塘区的肥水养殖,直接破坏了水源条件。目前赣州已经出台相关措施限制脐橙种植面积的无序扩展,以及全面清理库区和水源保护区的肥水养殖。

 

其次,居民的分散居住带来生活污染及对生态环境的破坏。现代社会不比古代,生活污染(污水、白色垃圾)对生态环境的破坏几乎是致命的。当前不仅在赣州,甚至在全国范围内农村污染已成为生态保护的重大问题。面对这种情况,包括赣州在内的大部分地区都开始了农村环境整治工程。

 

但分散居住条件下,各家各户产生的污染物难以测算和监控,农村环境整治成本高昂。以农村环境综合整治为例,一个县从上级获得的转移支付在5000万元左右;而在一个镇上修建一个污水处理厂,建设费用至少需要200万;农村垃圾的收集、集中处理,除了前期投入外,还需要日常运营费用。

 

第三,分散的农业生产及居住模式下环境保护和水土保护的监测和执法成本过高。在一些县里,方圆几千平方公里的水保和水利部门的执法人员只有2名,根本无法监测这种面源污染,即使接到举报,也缺乏执法力量去执行。

 

2. 怎样加快城镇化进程与人口的适度集中?

目前,赣州市人口城镇化率极低,且工业化与城镇化程度不匹配,大量从事第二、第三产业的人口仍然登记为农业人口,而且保持着传统农村分散居住的模式。即使那些已经在统计上作为城镇常住人口的居民,也未完成城镇化,属于典型的“半城镇化”状态。例如,赣州大约一半的城镇就业人口未被城镇职工基本养老保险和基本医疗保险覆盖,至少在社会保险上不被认为是“城镇职工”。此外,赣州的城镇人口在居住模式上也比较分散,赣州中心城区居住的人口只有约14%,大量城镇人口居住在村镇、小城镇和县城。低城镇化、“半城镇化”加上城镇人口的分散居住,使得生活污染的监测和治理成本高昂,也是导致农村地区污染全面扩散的主要原因。

 

从协调工业发展与生态保护的角度,如赣州这类面临快速工业化的地区,应继续推进城镇化和人口的集中居住,摒弃小城镇发展模式,突出发展赣州主城区,将赣州建成主要的人口聚居区。此外,应加大户籍改革力度和农村土地流转的力度,扩大城镇企业职工社会保险覆盖面,将已经“半城镇化”的人口转变为真正的城镇居民。

 

 

完善生态保护财政转移支付和补贴方式

1.财政为环保买单的方式

赣州作为主要的生态保护区,中央和省级财政的生态补贴一直在增加,一些县的与生态保护相关的补贴数量都在亿元以上,虽然仍不足以弥补当地因为生态保护而损失的收入,但数量已经不低。但资金的实际使用则存在一些问题:一是环境和生态补贴的专用性强,地方缺乏选择余地;二是对环保和生态涉及到的居民直接获得补贴数量少,从而导致居民生态保护的主动性不高。这一状况大大提高了生态保护监测和执法成本。

 

中央和省级对生态保护的财政补贴一般采取如下几种方式:一是不与具体项目和工程挂钩的专项转移支付资金;二是依托具体环保和生态保护工程的项目资金;三是以奖代补,即地方在环境和生态保护方面达标,则给予一定额度的补贴。这三种方式的共同特征,一是明确规定了补贴资金的用途,不可调剂;二是与一定的工程建设和项目建设挂钩;三是极少有对在生态保护中受损的居民的直接补贴。


2. 怎样补贴更能用在刀刃上?

专用性强的转移支付有其合理性,即确保环保和生态保护资金能够真正用在环境和生态保护上,而不被挪用。但是其弊端也是显而易见的,特别是对收入来源单一的落后地区。对生态保护区的环保和生态补贴其实质上是用转移支付来补偿当地因生态保护受到的损失。但是,由于这些地区经济发展水平低,收入来源单一,其经济社会发展、改善民生所需的资金支持,远不是转移支付能够满足,遑论转移支付往往还需“专款专用”。在这样的情况下,地方政府一方面需要继续加大环境和生态保护力度,另一方面又面临寻找新的产业发展机会及新的收入来源的压力,陷入双重困境中。

 

另一方面,这些环保和生态补贴主要是对环保和生态建设项目的补贴,直接补贴到受损居民的不多。只有少数的例如退耕还林还草的补贴、清退肥水养殖补贴等直接补贴到了居民。而实际上在环境和生态保护中,居民受到的收入损失是最直接的;在经济发达地区,居民还有机会寻找新的收入来源;但在赣州这样的落后地区,本就缺乏就业机会和收入来源,特别是低收入群体,更缺少能够替代的收入来源。

 

在这样的情况下,居民对环境保护和生态保护本就抱有抵触心态,环境和生态保护的落实只能依靠行政执法机关的监测和执法。但是,在大量农村居民分散居住、分散进行农业生产的情况下,监测和执法的成本都是无法承受的。对本地居民为进行生产和生活而产生的环境和生态破坏问题,难以进行道德上的批判,实际上反映的是环境和生态保护的成本谁来承担的问题。当前的补贴模式实际上是要求落后地区的居民承担环境和生态保护的成本,而其产生的外部性并没有得到有效补偿。

 

从这一角度,下一步赣州应继续与上级有关部门进行沟通,并在权限范围内改革环境和生态保护的财政转移支付方式,加大对生态保护区的一般性转移支付,并加大对因生态保护而收入受损的居民的直接补贴,从而提高本地居民对环境和生态保护的积极性,降低环境保护和生态保护的监测和执法成本。


政策建议

以环境保护和生态保护的名义限制落后地区工业化不具可行性,对落后地区居民也不公平。但是,在快速工业化过程中,进行环境保护和生态保护也是当前绿色发展的应有之义。如何处理二者之间的关系,不仅是赣州一个地区遇到的难题,也是国家发展框架中需要考虑的问题。基于在赣州的调研,对于如何协调工业化与环境和生态保护之间的关系,我们的政策建议总结如下:

 

第一,应继续推动工业的聚集,将面源性污染的治理变为点源性的污染治理,降低环保成本,提高环保执法的执行力。而进一步的工业的聚集,还需要在建设用地政策、农村土地流转等方面加快改革。

 

第二,加快推动城镇化和人口集中,减少居民分散居住带来的生活污染对环境和生态的破坏。政府应顺应工业化的大趋势,加快改革户籍制度和农村集体经济组织的组织模式改革,推进城镇化和人口适度集中。

 

第三,完善环境和生态保护的转移支付和补贴方式,提高地方政府和居民环境生态保护的内在积极性。当前的环保及生态保护的转移支付主要是定向的专用性转移支付,地方政府缺乏灵活使用的余地,这是导致地方政府在环境和生态保护方面“矛盾心态”的主要根源;而受损居民的补贴不足,只能进一步导致环境和生态保护的行为扭曲。在这方面,作为地方政府一方面要与上级政府积极沟通,另一方面还是要在辖区范围内对转移支付和补贴方式进行进一步的改革与完善。


(本文作者王震系中国社科院公共政策研究中心副主任;改写作者张心远系中国社科院公共政策研究中心研究助理。)

 

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END

编辑 | 欧阳仪瑄 

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