读书笔记 | 官僚制“内幕”解读

2017-08-07    作者:孙梦婷
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如果说行政系统是机器,官僚就是齿轮。但这些齿轮自己有动机、有诉求,还有自由裁量空间,就让整个机器的运行变得复杂了。信息的上传下达,政策的制定和层层落地,在这个过程中,一个个理性的官员会如何动作,官僚组织又呈现出哪些特征?

想要理解这些,更好地认识当前的公共政策决策和运行机制,安东尼·唐斯所著《官僚制内幕》值得一读。今天就为大家送上中心小伙伴的读书笔记,抽丝剥茧带你还原官僚制的真相。



孙梦婷

中国社会科学院公共政策研究中心研究助理



自马克思·韦伯首次系统地介绍官僚制理论后,官僚制便成为公共管理、公共政策研究中的一大重点。涉及官僚制的论著众多,安东尼·唐斯所著的《官僚制内幕》无疑是其中经典。其厉害之处,就在于作者能从多学科视野出发,通过对官僚组织及其成员行为机制的分析,建构出一种现实感十足又不失理论抽象意义的官僚组织行为逻辑。因此,对有志于参与或研究公共政策的小伙伴来说,本书不妨一读。

 

全书有22个章节,300页上下,内容从提出理论预设开始,到介绍官僚制定义、官僚组织特征、官僚组织与外部环境关系,到官僚组织中官僚成员的共同局限与偏见、官僚行为目标、动机及类型区分,再到官僚组织中信息传递、内部控制的机制,最后是组织变革的各种可能与组织的未来走向。虽结构宏大,但细读之下,我们仍可以将本书内容归纳为三部分:一,官僚组织成员——官员的行为模式;二,官僚组织的运行机制,以信息传递和管理为主;三,官僚组织的变革。


官员行为的分析


把官僚组织定义清楚,是讨论官僚组织中官僚行为特征的前提。在书中,作者将官僚组织定义为一个以全职人员为主,晋升标准是其在组织中的职责而非个人特征,产出不由市场机制来评估的大型组织。其特征主要有:第一,以等级森严的正式权威结构为主,例如对应于等级化权威的正式规则与正式沟通网络广泛存在;第二,组织治理也离不开非正式的权威结构,例如允许非正式的、个人化的沟通网络的存在,以维持组织运行的灵活空间;第三,官僚组织中的人格因素与非人格因素同时存在,并不矛盾。作者一方面认同韦伯的观点,即组织中的正式特征会在官僚组织之间以及组织与官僚,官僚与服务对象之间形成非人格化的关系,如官僚严格按程序办事,不求有功,但求无过,但另一方面,作者也提出,组织中非正式特征会不可避免地催生出官僚之间以及官僚与服务对象之间的不正式关系,例如当面对一项改革可改可不改之时,官僚总会考虑其对自身职业的影响,再结合其他因素进行决策。

 

组织特征对组织成员的行动策略影响巨大。层级制的官僚组织中,对官员而言,其组织网络就是其上级、同级和下级,努力处理好与这三者间的关系,还有与其他部门不同级别人员的关系,就成为其行动的一大诉求。再加上官僚组织产出不通过市场机制衡量,官员的表现、晋升虽有一定的评价标准,但权力空间仍很大程度上掌握在上级官员手中,因此,处理好与上级官员间的关系自然成为行动诉求中的主要部分。

 

同时,以上官僚组织特征的存在,又使得官员在决策时不可避免地存有局限。例如,等级效率的要求和职务的细分导致官员所拥有的决策时间有限,信息有限,以及其只注意自己负责、利益相关的那一部分,各扫门前雪。

 

此外,官僚的行动策略也会让官员在无形中形成一种行为偏见。例如每个官员向上层传递信息都倾向于扭曲信息的真实度,夸大对自己有利的部分,忽略不利的部分;每个官员都会对特定的政策和行动存在偏见;官员在履行上级指令和政策时都会有不同程度的改变,改变程度取决于该政策是否符合其利益诉求;在执行组织职能时,官员增强自己的责任和接受有风险的职能的程度,主要取决于这样做是否能帮助其实现个人目标。

 

这里的利益诉求,并不仅仅狭义地指官员的个人私利,需要更宽泛地看待。官员利益诉求的确定,离不开对官员个体行为动机和目标的讨论。作者认为,官员行为的动机不仅仅包括权力、金钱、声望、便利、安全这类的纯个人动机,还有忠诚、工作自豪感、为公共利益服务的愿望、对特定行动计划的承诺这类的混合动机。对应的,官员行为目标可以从低到高归纳为:官僚制职位的要求、基本的个人目标、履行政治行为的目的(尽好政府该尽的职责)、履行社会行为准则(制定出的决策符合社会基本价值规范)、实现个人信仰与生命价值。

 

根据官员动机与目的的不同,官员的行为模式可以被划分为两大类五个类型:完全自私类官员(权力攀登者、保守者)与混合动机类官员(狂热者、倡导者、政治家)。一,权力攀登者。他们努力通过晋升、扩张、跳槽来实现权力、收入和声望的最大化;二,保守者。他们一切行动的目的都是尽可能地以最小的行动成本来最大程度地维持现有利益。逃避变革是其行为的本质。三,狂热者。他们常常将某种特殊的政策目标等同于公共利益的实现,并全力推动政策的实行,甚至不顾自身的职位限制和可能遭遇的反对。他们追求权力,有对权力所带来好处的渴望,也有对忠诚的坚持。四,倡导者。积极推行自己认可的政策,但同时又十分重视自身职位与组织内派系关系的影响。五,政治家。他们很接近于教科书中对于理想官僚的行为设想,例如他们对国家与社会有高度的忠诚和使命感,他们渴望权力的原因是拥有权力才能参与制定决策,从而影响国家未来。他们很擅长于利用官员不同程度的忠诚实现观点、政策的协调。


官僚组织行为的分析


跳脱出官僚组织内微观个体的分析,安东尼·唐斯将近用了一半的篇幅,去谈论组织层面上的官僚机制运作。其中,信息沟通机制与内部控制机制是整体官僚机制运作的核心。

 

首先,就官僚组织内的信息沟通而言,其方式或者说网络的构成一般包括正式、非正式、私人三种。正式的信息沟通指的是那些通过官方途径(等级化权力网络)进行传递的信息;非正式的信息沟通指的是通过半正式权力结构而传递出的信息,例如个人基于其官方职位而释放出的信息。私人的信息沟通则指的是官员以个人身份而非官方身份所释放出的信息。

 

由于非正式与私人信息所占的比重较小(比重大小不等于其重要性大小),作者在讨论组织信息系统有效性时,暂不考虑以上两类信息,只讨论正式信息的传递效率。作者认为,组织层级越多,信息传递的扭曲情况就越严重。也就是说,当组织高层在决策时,其所依赖信息,在层层搜集的过程中就已经损失了一大部分真实性,决策的可靠性自然大打折扣。为避免信息歪曲,官僚组织又不得已采取信息备份、不断怀疑以重复确认真实性、减少中间人等耗费大量组织成本的手段。

 

等级化的决策机制又导致了所有信息的高层聚集,即高层不仅要辨别信息的真实性,更要缓解信息的超载问题。高层官员一方面希望底层官员能够提前进行信息筛选,只传递重要信息,另一方面,又担忧下层官员的筛选机制不合理,从而导致高层错失重要信息。因此,严格传递规则、筛选标准成为官僚组织的一贯做法。

 

其次,就官僚组织的内部控制而言,作者认为在任何大型、多层次的官僚组织中,执行的行动范围一定大于组织目标范围,因为那些与组织正式目标无关的行为往往有助于正式目标的实现。例如,官僚组织通常拥有大量“闲置资源”,其目的一是在于储备实力,以应对新增的变化,二是在于减小组织资源分配时的内部摩擦,饼做大一点,才能让人人可分。

 

当然,越大的组织规模,就意味着高层官员权力的明增实减,以及内部管理成本的增加。但明增实减的平衡点在哪,会根据官僚组织的结构、高层官员自身的能力而有所不同。且在高层官员不负担下属增加的成本时,他们更有可能为了扩大名义上的权力而进行组织规模扩张。


官僚组织的僵化与变革


随着官僚组织的扩张,等级差距的拉大,关键决策层的上移,管理成本的增加,组织僵化不可避免,且僵化现象出现在极权主义社会中的可能性远高于民主社会。为避免僵化或及时打破困局,大规模的组织结构变革是必然之举。

 

启动变革的速度又与组织僵化的程度和组织惰性息息相关。组织僵化程度可借由组织绩效差距(预期效果与实际效果的差距)体现,组织惰性可由组织中保守者的百分比以及其占有的支配地位比重来体现。一般而言,绩效差距越大,组织内外部压力越大,组织高层保守者越少,改革启动速度越快。

 

而即使是在同一绩效差距情况下,官僚组织的感知渠道不同,其所采取的反应机制也会有不同。当官僚组织是借由外部施压而感受绩效下降时,除非压力已经使组织难以承担而面临解体风险时,官僚组织始终会倾向于采取降低外界预期、退让部门职能等方式去缓和压力,而非实行变革以从根本上消解压力。当官僚组织是通过自身成员感受到组织绩效下降时,尽管这部分官员支持改革,但由于其个人的意见无法代表整个组织的意见,其推动变革的可能性仍旧待定,毕竟这一部分官员要说服其他官员,尤其是高层官员的难度性并不小。

 

但总体而言,由于官僚组织多以“自上而下”的变革形式为主,“内部自我觉醒而引发变革”的可能性还是会远高于“外部压力引发变革”的可能性。


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编辑 | 潘雨晴 戴榕

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