社科院论坛 | 蔡昉:作为增长引擎的新型城镇化

2016-12-09    作者:蔡昉
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前面的几天,主页菌给大家推送了论坛上午场的嘉宾演讲整理,讨论了公共财政、互联网等等问题。这些对于中国社会经济转型而言,是手段,是支撑,也是催化剂。而这背后更深层的问题是,国家治理要如何转型,才能释放资源活力,给社会经济发展注入新鲜的血液。在下午的论坛单元中,我们将进一步深挖社会经济转型的根本动力——资源的转型和重构,今天推出第三单元,“城镇化和社会治理转型”。


在经济增长乏力的当下,我们期待城镇化能在供给侧提高生产率和增长潜力,而人力资源是其中的关键。中国社会科学院副院长蔡昉指出,户籍制度改革能获得巨大改革红利和立竿见影的效果,人的转型将成为创新增长的引擎。以下为蔡院长的演讲全文。


蔡昉

中国社会科学院副院长


大家下午好!今天很高兴有机会跟大家分享我们对新型城镇化的一些研究体会,跟今天的主题“经济社会转型中的公共治理”是相关的,但我这里是把转型当做背景,主要从供给侧来分析一下新型城镇化为什么重要,它怎么帮助中国保持经济长期可持续的发展。当然新型城镇化的另一面,就是很多新移民如果要成为城市的居民,还面临着一些新问题,比如基本公共服务的均等化,但这不是我这次分享的重点。


中国经济减速的实质


我们知道中国经济减速了,2012年以来,我们的经济增长率每一年都往下降一点,每个季度都往下降一点,而且这次减速和以前不一样。看下面这个图,我们就会知道这次减速和以前有什么不一样。蓝色线是实际增长率,棕色线是我们测算的中国经济潜在增长率,也就是根据生产要素的供给和生产率能够提高的程度,来确定潜在增长能力有多强。从2010年之前,中国潜在增长率就是10%左右,实际增长率虽然波动,但是平均大概也在10%左右。每一次波动都会出现实际经济增长速度在潜在增长能力之下的情况,这意味着经济潜能没有得到充分利用,也就是是需求侧因素导致的,可能是外需的问题,也可能是内需的问题,因此就要用宏观经济政策,比如宽松的货币政策,扩张性的财政政策来刺激,让经济增长回到潜在增长水平上。是,去年中央经济工作会议明确说,这一次不要指望V字形了,因为我们不仅是经济增长速度下降,而且这种下降是由供给侧的因素造成的,是更根本的潜在增长率下降。“十二五”时期潜在增长率降到了7.6%,我们预计“十三五”时期潜在增长能力是6.2%,实际增长速度也跟着下降,但是并没有低于潜在增长率,因此我们不能指望V字形的复苏。



图1:1979-2015年中国经济实际VS潜在增长率


那是不是让潜在增长率这么一路下降?其实不是,我们可以通过供给侧的结构性改革,让潜在增长率提升,当然不是绝对数量的提升,而是让它的下降速度更缓慢一些。因此中央经济工作会议也说了,我们指望一个L形的变化轨迹。城镇化和新型城镇化可以是供给侧的因素,也可以是需求侧的因素,今天重点从供给侧的因素来谈。


一个比较著名的判断认为,中国经济增长潜力可能在20年内保持在8%左右,原因是看发展阶段。如果按人均GDP算,中国是美国的20%,还处在较低的发展水平,而在日本,同样的发展阶段是1951年,在新加坡、韩国,和我们的台湾地区,分别是上个世纪60、70年代。此后,这些经济体都有20年的高速增长时期,达到8%,甚至更高。


但是我认为,用人均GDP这个指标判断发展阶段有一个问题,就是没有考虑人口因素。如果考虑一个国家的人口负担程度,我们用人口抚养比这个指标来看,就会发现,东亚经济体都经历过一个下降的过程,这是获得人口红利的阶段,当人口抚养比上升的时候,意味着人口红利消失了,经济增长潜力就没有那么大。


那么,我们看看中国目前的发展阶段还是不是相当于日本1951年、韩国的60年代呢?不是的,日本人口抚养比的上升是90年代初期,韩国和新加坡人口抚养比上升,都是在2010年之后,跟我们的时间非常接近。也就是说,加入人口因素后,我们的发展阶段就不是那些经济体上个世纪50、60、70年代,而是要晚得多。换句话来说,我们比较早地就到达了人口红利消失的转折点,因此我们才叫做“未富先老”,这就是为什么我们在较低的收入水平上,经济增长就减速了。但是,这个减速仍然是发展阶段造成的,并不是说我们犯了什么错误。 



图2:1950-2050年日本、韩国、中国和新加坡的人口抚养比


城镇化作为增长引擎:农民工的作用


再来说新型城镇化。2014年3月份,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》正式发布,那么从新型城镇化中我们期待的是什么?很多人都有期待,房地产商希望有更强的房地产需求,还有人希望有大规模的城市基础设施建设,从供给侧看,“新型城镇化”意味着劳动力和人力资本更充分的供给,资源重新配置更有效,从而提高生产率和潜在增长率,保持中国经济的中高速增长。


因此,我们先看改革时期,城镇化对经济增长做出什么样的贡献,我们就能知道未来应该怎么启动新的引擎。第一个就是劳动力供给,大规模的农民工进城,带来了劳动力的充分供给。但从2010年开始,中国15-59岁的劳动年龄人口就不再增长。有一些数据说,我们每年还能新增1千多万的城镇就业,那个指标并不是错的,但是有重复计算。就是每个人找到一次新的工作,都被算作一次就业,而离开岗位不会计算进去。我们跳槽率高,实际上城镇已经没有能力保持劳动力的增长了。城市户籍就业人口,从2010年之后也是减少的。农民工弥补了城市的劳动力不足,但是目前农民工的数量也开始减少。


很多人可能会认为我们夸大了人口红利的作用,但其实人口红利的影响不仅仅体现在劳动力供给上,还体现在资本积累上。抚养比低,就意味着人口是一个“生之者众,食之者寡”的结构,这样社会整体生产力比较强,就能够储蓄,能够积累,因而可以投资。迁移者有更年轻的人口结构类型,就是因为他们补充进来,改善了城市劳动力抚养比,使得经济社会更有生产性,更有利于积累。同时,因为这个时期劳动力供给充分,资本回报率不会下降,因此投资回报也比较高;当人口红利逐渐消失的时候,这些年就出现了投资回报率大幅度下降的情况。


除此以外,农民工的进城还是改善劳动力的人力资本的一个重要因素。总体上来说,因为农村的教育有差距,农民工整体受教育程度不如城市劳动力,但是从农民工年龄结构来看,20岁左右的年轻人比重比较高,而这部分人通常受教育的程度比较高。所以当老化的城市劳动力不断退出市场,被农村进来的、更年轻的人所替代时,人力资本也就有所提高。所以,其实我们过去没有认识到,农民工大规模进城有助于改善城市劳动力的人力资本。


城镇化也带来了资源重新配置。城镇化意味着,劳动力从低生产率的农业和农村的部门,转向生产率更高的、非农产业的城市部门,改善了资源配置,提高了全要素生产率。


很显然,过去的城镇化中,农民工大规模进城是一个很重要组成部分,正是这一部分,既提高劳动力的供给和人力资本,也改善资源配置的效率,而其他部分没有这么明显的作用。以2010年人口普查数据为例,新增加的城市人口中,有16%属于自然增长,也就是城里人自己生的孩子,造成了城市人口增长了16%;还有26%的增长是农民工进城带来的:农民工转向城市就业,被统计为城市人口,但是没有城市户籍,这是很重要的一个部分,而且是真正意义上做贡献的群体。还有异地转移,就是进城以后又得到城市户口的人口,只有5%。剩下最大一块是就地转移,占53%,这部分的增长是改定义改出来的,乡改成了镇,市改成区,村改成居委会,这么一改,很多人就被城镇化了。正面意义肯定是有的,但统计归类改变的时候,他们本身没有发生变化,没有改变职业,没有改变居住地,所以没有带来增加劳动力供给、改善人力资本、提高资源配置效率的作用,因此这一部分仅仅是指标上的改变。


户籍制度改革:立竿见影的效果


因此,我们未来的城镇化,农民工还是很重要。比如说,我们原来就定了2020年中国城镇化率达到60%,按照目前的速度推算,大概是可以达到的。但是按这个速度,2030年到不了原来预期70%,大概只有67%,而且即使这样的城镇化速度,对农民工的依赖还会非常高,每年需要一千万从农村向城市转移的农民工,将来也需要大几百万的农民工。但是可能吗?我认为很难做到。


事实上,农民工造成的城镇化可能会大幅度的减慢。首先说什么样的人叫农民工,过去我们说农民工也叫农业转移人口,但是这不准确,因为大部分的人不是农业转移出来的,他们是农村新毕业了才进城的人口。所以,真正意义上每年新增的农民工,是初中和高中毕业的农村学生。这一部分人都落在16-19岁的人群当中,如果看这部分人群的增长情况,我们会发现,过去增长确实很快,但2014年就到达了峰值,在这之后就是负增长。这就意味着,农民工的增速一定会减慢。在过去很多年中,农民工的增长率都是每年4%,但到2014年变成了1.3%,2015年就只有0.3%,如果按照这个趋势,有可能今后就是零增长,或者负增长。因为新毕业进城的学生增加的数量抵偿不了退出城市的农民工数量。很多农民工到了40岁以后,因为不能在城市落户,没有基本的公共服务,不能养老,就回家照顾老人孩子,家里还有土地,还可以做小买卖。如果回去的人多于新进城的人,就是一个很危险的逆向城镇化的过程。


因此,推动新型城镇化和经济增长就需要改革。其中,户籍制度改革可以带来立竿见影的效果,起到“一石三鸟”的作用:


第一,户籍制度改革能够让农民工留在城市,在劳动力市场上至少待到退休年龄。假如说现在40岁的农民工就退出了城市,那么改革以后就可以赢得这些农民工40-60岁之间的20年,也就提高了劳动参与率。如果今后每年劳动参与率能增长一个百分点,可以提高潜在增长率0.88个百分点。第二,如果户籍制度改革能够让劳动力更顺畅地转移,能够继续获得资源重新配置效率,全要素生产率也可以提高。全要素生产率未来的增长速度每增加一个百分点,潜在增长率可以增加0.99个百分点,就是1:1的关系。第三,因为户籍制度的改革,提高全要素生产率,提高劳动参与率;同时还有1.7亿进城农民工,加上本地的农民工,一共有2.7亿,这一部分人从农民工模式的消费,转向居民消费,消费潜力是巨大的,可能会成为世界上规模最大的消费能力跃迁。


那改革障碍在哪里?我们也知道,户籍制度改革是共识最高的改革,但是部署了很多年,总觉得推进不够快。我想有两个原因,第一,我们还不知道改革有那么明显的红利。也许有人认为,改革是一个牺牲短期的增长,赢得未来长期增长的过程;其实并非如此,户籍制度改革可以立竿见影带来改革红利,这一点应该讲得更清楚,把它测算出来,让各级政府都懂这一点。


另外,对于改革直接推动者,也就是地方政府来说,改革动机就没有那么强烈。因为地方政府要支付户籍制度改革的成本,但是改革红利是由全社会享用,并不一定能被地方政府的财政得到。因此,在推进改革中出现了激励不相容的问题,造成推进比较慢。 


十八届五中全会根据这种问题,提出了加快户籍人口城镇化率的提高,也就是说户籍制度改革如果不把农民工弄成户籍人口,就不能达到这个指标了。不过地方政府很聪明,他们发现有一个不用花钱的办法,就是就地转移,把已经住在这里的人,通过改变他们的定义,让他们成为城市人口,同时户籍人口城镇化率也可以提高。但是,这一部分人并不能像农民工那样真正带来城镇化的收益。所以我们还要通过改善中央和地方在推进户籍制度改革中的成本分担和红利共享,来实质性地推进改革。这里面就涉及到了我们基本公共服务的一些重要的内容,我就把这个话题留给大家去讨论,谢谢!


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END

整理 | 周彦

编辑 | 潘雨晴 林雍钊

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