社科院论坛 | Jean-Louis Arcand:去中心化——地方治理与发展

2016-12-10    作者:Jean-LouisArcand
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昨天的推送中,我们谈到了具有全国性共识的户籍制度改革,可以带来全社会享用的改革红利。但是,在中国这样一个地域广阔的国家,还有更多的社会治理问题地区差异明显,“一刀切”的政策,往往难以适应各地多样化的需求。更多的地方自主权,可以减少削足适履的资源浪费,但也会给地区“精英”们提供“乱为”的空间。如何在这二者之间寻找平衡,激发地区发展活力,是中国本土治理需要面对的重要问题。 


今日主页菌为大家推送“城镇化和社会治理转型”单元第二弹,日内瓦国际与发展研究院教授 Jean-Louis Arcand多年一直关注发展中国家的治理问题,他结合国际经验,讨论了去中心化的本土治理存在的优势与成本,以及对中国的启示。以下为Arcand教授的演讲译文。


Jean-Louis Arcand

日内瓦国际发展与研究院教授


我很荣幸能够来到这里,谢谢主办方邀请我。过去20年的时间里,我一直在研究公共治理的相关话题。因此对我个人来说,这也是一个很好的机会反思社会治理与转型这个话题。


我曾去过46个非洲国家,以及巴基斯坦、巴西、菲律宾等等。大约五年前开始,得力于人民大学的支持,我每年会有两个月在中国从事相关研究。这个过程中,我得到了许多来自人民大学的同事以及政商人士的支持,而今天希望我的演讲不会让你们觉得太无聊。接下来的几张幻灯片上,你们会看到许多的方程式,不要因为你不是经济学家而害怕。事实上,这些东西是为经济学家准备的,因为我只说我能用公式证明的内容。这里的非经济学家们,听我说就可以了。


这是我演讲的基本框架,第一部分我会首先介绍一下去中心化(decentralization)的好处,第二部分我会谈一下去中心化的成本。过程中涉及到的一个术语“精英俘获”(elite capture)大家可能不太了解,其实它就是“腐败”的一种礼貌说法。演讲中我会给出许多非洲国家的案例,会提及这些地区缺乏效率的竞争,当然事实上中国也存在许多类似的问题,第三部分就是这个话题对中国发展的启示。


去中心化的好处


这个模型的出发点是不同地区的人们会有不同的政策偏好。举一个非洲的例子,比如非洲某地区中,不同的村子会有不同的需求,一个村想要干净的饮用水,一个村想要基础教育服务,另一个村想要基础医疗服务,这种情况下不同村子就会有不同的政策偏好。


如果是中央集权式的决策方式,你将会得到“一刀切”式的政策,在地区间偏好不同的前提下,中央决策可能无法达到整体最优的结果。我的一些学生认为NGO可以解决“一刀切”带来的问题,但实际上NGO是非常集权的组织,如在非洲活动的一个意大利NGO,会不管当地的实际需求,提供饮用水。中心化或者说集权化的成本,就在于忽略地域之间的差异,具体在中国就是指县域之间、城市之间、省际间的差异。当去中心化的时候,就不存在这些成本。因为从理论上来说,去中心化(或者分权制)的决策方式下,政策往往会更接近地区的真实偏好。这就是去中心化在理论上的好处。像世界银行这一类组织,为了推动所谓的“社区驱动型发展”(CDD, community-driven development),就给去中心化形式的决策投入了大量的资金。


去中心化的成本


那么,去中心化是否存在成本?如果有,这个成本到底是什么?事实上,去中心化的成本源于中央的信息劣势。假设某个国家的中央政府决策,要在某个特定的村子里建一个自来水龙头。非洲很多村子都是这种情况。在去中心化条件下,水龙头由村民们自己决定如何建设。但是很奇怪的情况就出现了,建好的水龙头“恰好”在村长家附近,而且“恰好”是被锁上的,开锁的钥匙又“恰好”在村长家儿子的手上。结果就是,如果村民想要水,就必须付钱给村长的儿子。这就是“精英俘获”的一个简单例子。在经济学和政治科学研究中有很多相关文献。简言之,去中心化造成的问题,就是中央的腐败被转移到了各个不同的地方。除了非洲以外,我还知道许多相关的例子,比如巴西等国家同样存在类似的问题。


除了“精英俘获”问题外,去中心化还存在无效率竞争的问题。想想我工作过的非洲国家,某个特定地区的不同村子之间为了获得发展项目,会展开激烈的竞争。在中国,同个辖区内不同县之间,同省内不同城市之间,或者不同省之间,都会通过竞争来获得投资,以建设基础设施,或建设工业园区。这种竞争能呈现出很多种不同的形式,在非洲国家,常常就是通过贿赂官员来获得投资。基本问题在于,如果竞争过度,就会有产能过剩的风险。而如果基础设施的建设能以一种更合理的方式规划,会有更高的效益,东盟国家就是一个很好的例子,其地区间有很多协调很好的发展项目。因此,和我的一些美国同事所认为的不一样,地区竞争并不一定就是好事。


给中国的启示


最后,我们将中心化、去中心化以及地区竞争放在中国语境来解释。我的论述会围绕四点事实,前两点与中心化相关,后两点与去中心化有关。


第一点是1994年财政政策的再中心化,中央政府的财政收入占比由22%增长到55%,这是中国经济政策的一个巨大变化。第二点是地方财权和事权的不匹配,地方政府的财政收入只占全部收入的45%,但是却要承担70%的事权支出。第三点是90年代末引入的地区间竞争,即不同的县、市以及省之间展开竞争以吸引更多的投资,常常变成一种“逐底竞争”(race to the bottom)。第四点是区别化的土地定价,它是地区间“逐底竞争”的主要形式。我与人民大学的同事一起,看了过去十年全国所有土地买卖的数据,当我们观察两块各方面情况几乎一样的土地,一块用来建造工业园区,另一块建住房,我们发现那块用来建工业园区的那块土地在几年间的交易价格变化不大,而那块用来建居民住房的土地价格每年的增长率几乎达到了7%或8%。事实上,地方政府恰恰是通过压低工业园区的土地价格来吸引更多的投资,而通过高的住房土地价格来弥补偏低的工业园区土地价格的损失。结果就是地区间竞争无效率,产能过剩。


如果我们采取去中心化的形式,虽然可以减少地区间无效率的竞争,但是却会造成“精英俘获”问题,所以我能想到的一个好的政策建议,就是强化地方责任,以减少“精英俘获”问题。以及减少地区间的逐底竞争问题,这些问题是造成现阶段房地产泡沫、地方债务等问题的元凶。综上所述,围绕中国我能想到最重要的一个政策就是土地政策,这应当成为中国的政策决策者的首要考虑。


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END

整理 | 徐静婷

编辑 | 潘雨晴 杨阳

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